_ Jurij Kofner, Ökonom, MIWI Institut für Marktintegration und Wirtschaftspolitik. München, 19. Juni 2021.

Zwei alternative Ansätze zur CO2-Bepreisung

Aus wertekonservativer und marktliberaler Sicht kann man im Prinzip zwei Ansätze zum Thema CO2-Einsparung haben.

Im ersten Ansatz ist man der Auffassung, dass anthropogene CO2-Emissionen keinen maßgeblichen negativen Einfluss auf das Klima und die Erderwärmung haben.

Einerseits, kann man davon ausgehen, wie der Ökonom J.G. Hülsmann, dass die Vorteile der Erderwärmung dessen Nachteile überwiegen könnten.[1] Hierfür könnte man zwei Beispiele nennen: Laut einer Gravitationssimulation des niederländischen Amtes für Wirtschaftspolitik (CPB) wird die Eröffnung der arktischen Nordmeerstraße Deutschlands BIP um fast 0,3 Prozent steigern.[2] Eine deutsche Studie schätzt, dass die globale Erwärmung die heimischen Ernteerträge verbessern und damit das landwirtschaftliche Nettoeinkommen Deutschlands in 2040 um 5-6 Prozent steigern wird.[3] Das würde einer Erhöhung des deutschen BIP von 0,1 Prozent entsprechen.

Andererseits kann man der Überzeugung sein, dass nicht der Mensch, sondern natürliche und kosmologische Prozesse, wie, z.B., die Sonneneinstrahlung und der Wasserdampfgehalt in der Atmosphäre, für das Klima eher ausschlaggebend sind.[4]

Die logische Schlussfolgerung des ersten Ansatzes ist, dass jegliche CO2-Steuern, Emissionshandelsysteme und CO2-Grenzausgleichsmechanismen keinen Existenzgrund zu internaliserung positiver oder nicht-vorhandener externer Effekte des Konsums fossiler Brennstoffe haben und deshalb auch nicht gerechtfertigt sind.

Im zweiten Ansatz teilt man die aktuell verbreitete Auffassung, dass der anthropogene CO2-Ausstoß doch einen spürbaren oder sogar maßgeblichen negativen Einfluss auf das Klima und die Erderwärmung haben kann. In einem solchen Fall würde man zustimmen, dass „vorsichtshalber“ bestimmte Maßnahmen ergriffen werden sollten, um die globalen CO2-Emissionen zu reduzieren, – zur Internalisierung negativer externer Effekte des CO2-Ausstoßes. Ein anderer Aspekt dieser Logik könnte der Umweltgedanke der Ressourceneinsparung sein, darunter halt auch der Einsparung des CO2.

An dieser Stelle solte man dazu aber auch erläutern, dass die potenzellen zukünftigen wirtschaftlichen Schäden der Erderwärmung außerst schwer zu ermitteln sind und die Ergebnisse der Modell-Rechnungen weit auseinander gehen: sie belaufen sich zwischen 7 und 818 Euro „pro Tonne CO2.“ [27],[28]

CO2-Einsparung: marktwirtschaftlich, technologieoffen und global

Folgt man dem zweiten Ansatz, müsste man daher eine wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse über die bestmögliche (deutsche) CO2-Minderungspolitik durchführen.

Diese Überlegungen sollten im Grundsatz so laufen:

„Dem Klima ist es egal von wem, von wo und wie das CO2 in die Atmosphäre kommt, der deutschen Wirtschaft ist das aber überhaupt nicht egal“.

Daraus ergibt sich, dass der wertekonservative und marktliberale Ansatz zur CO2-Einsparung drei Kriterien erfüllen muss: er muss marktwirtschaftlich, technologieoffen und global gedacht sein.

Nach Auffassung des Ökonomen Hans-Werner Sinn und des ifo Instituts, wäre ein rein nationaler oder nur westlicher Alleingang bei der Einsparung von CO2-Emissionen absolut kontraproduktiv. Das wird als das sogenannte „Grüne Paradoxon“ bezeichnet:[5]

Erstens, betrug der Anteil Deutschlands am weltweiten CO2- Ausstoß nur im Jahr 2019 weniger als 2 Prozent.[6] Selbst eine komplette deutsche „Kohlenstoffdioxid-Neutralität“ würde somit kaum etwas am globalen CO2-Ausstoß ändern.

Zweitens, führt eine nationale oder transatlantische (EU, UK, USA) bzw. westliche Bepreisung von CO2 nur zur Auswanderung der deutschen Industrie in Länder, in denen es keine CO2-Bepreisung gibt; bzw. dazu, dass Importe aus diesen Ländern due teureren CO2-bepreisten Güter auf dem heimischen und globalen Markt verdrängen werden. Das ist das s.g. „Carbon Leakage“. Das ist Deindustrialisierung pur.

Eine französische Meta-Studie von 2013 stellte fest, dass die Auswirkungen von Carbon Leakage auf das BIP der einseitig agierenden Länder bis zu minus 1,6 Prozent ausmachen kann.[7]

Drittens, führt ein rein nationaler bzw. rein westlicher Rückgang der Nachfrage nach fossilen Brennstoffen, – verursacht durch die CO2-Bepreisung, nur dazu, dass diese auf dem globalen Markt billiger werden. Als Resultat werden: a. Oligarchen und Öl-Scheichs mehr und schneller dieser fossilen Brennstoffe fördern, um so ihren (Hof-)Staat bezahlen zu können, solange die Nachfrage nach Öl und Gas noch da ist, bzw. so lange, bis sie es geschafft haben ihre eigene Wirtschaft genügend zu diversifizieren. b. Andere Länder werden mehr die billigen gewordenen fossilen Brennstoffe in größeren Mengen verbrennen und somit auch mehr CO2 in die Luft pusten. Als Resultat eines deutschen und westlichen Alleinganges bei der CO2-Einsparung wird als noch mehr Kohlenstoffverbindungen aus der Erde geholt und in die Atmosphäre ausgestoßen. Das ist das „Grüne Paradoxon“.

Globaler Klimaklub mit ETS und CBA

Sollte man das Ziel der CO2-Einsparung wirklich ernst nehmen, sofern das auch politisch gewollt wäre, dann würde das nur gehen, wenn der Großteil der globalen CO2-Emittenten auch mitmachen würde – allen voran: China (28 Prozent der weltweiten CO2-Emissionen in 2019), USA (15 Prozent), Indien (7 Prozent), EU (9 Prozent) und Russland (5 Prozent). Insgesamt machen diese Akteure 64 Prozent des globalen CO2-Ausstoßes aus.

Das ist das Konzept eines „Klimaklubs“. Innerhalb des Klimaklubs gäbe es dann einen CO2-Emissionshandel „auf alles“ oder auf die meisten kohlenstoff-intensiven Wirtschaftssektoren (Verkehr, Schifffahrt, Bau, Industrie, Energie, etc.). Diese Idee wird, u.a., vom IW Köln[8] und dem IfW Kiel[9] unterstützt.

Ein Emissionshandelssystem (ETS) setzt direkt an der Steuerung der CO2-Emissionsmenge an. Es funktioniert nach dem „Cap & Trade“-Prinzip: Die Gesamtmenge der CO2-Emissionen, die in einem bestimmten Zeitraum in den erfassten Sektoren maximal erlaubt ist, wird begrenzt, also „gedeckelt“ (Cap), und dann schrittweise abgesenkt, bis die angestrebte Reduktion der CO2-Emissionsmenge erreicht ist. Die CO2-Gesamtmenge wird in Emissionsrechte (Zertifikate) aufgeteilt, die jeweils zum Ausstoß einer bestimmten CO2-Menge berechtigten. Die Zertifikate sind handelbar (Trade). Aufgrund der Verknappung und Handelbarkeit von Zertifikaten bildet sich für sie auf dem „CO2-Markt“ ein Zertifikatepreis, der wiederum Anreize für kostengünstige CO2-Emissionssenkungen setzen soll.

Von allen CO2-Bepreisungsmethoden wäre der internationale Emissionshandel der marktwirtschaftlichste, technologie-offenste und auch „kohlenstoffpolitisch“ am effektivsten. Denn dann könnten Produzenten und Konsumenten der Länder des Klima-Klubs frei und eigenständig selbst entscheiden, wie und wo sie CO2 einsparen. Gleichzeitig würde der Auswahlprozess des Emissionsmarktes über marktwirtschaftliche Preissignale dazu führen, dass Produzenten in die am meisten CO2-einsparenden Technologien investieren würden, und die Konsumenten diese am ehesten kaufen würden. Ganz ohne die perfiden links-grünen Verbote und Subventionen.[10]

An der Außengrenze dieses internationalen Klimaklubs gäbe es den sogenannten CO2-Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBA oder CBAM) – so was ähnliches wie ein CO2-Zoll. Dieser würde einerseits das oben erwähnte „Carbon Leakage“ leicht verringern – nach Studien um ca. 6 Prozent,[11] aber auch ein starker Anreiz für Drittstaaten sein, selbst Mitglied des Klimaklubs zu werden.

Dagegen sind nationale und sogar transatlantische Alleingänge ökonomisch und auch „kohlenstoffpolitisch“ absolut unsinnig. Also nach dem Motto: wenn schon CO2 einsparen, dann zumindest nur so.

Momentan ist es jedoch höchst unwahrscheinlich, dass solch ein Klimaklub zustande kommt, und, dass sich Akteure verschiedener Entwicklungsgrade, z.B. China und die EU, auf einen einheitlichen Preis für CO2-Zertifikate einigen könnten.

Natürlich würden das ETS und CBA so oder so auch eine Mehrbelastung für die deutsche Wirtschaft bedeuten: Laut einer Studie im Auftrag der finnischen Regierung, wird die geplante Ausweitung des Emissionshandelssystems auf weitere Sektoren und die Einführung der CO2-Grenzsteuer die deutsche Wirtschaftskraft um 0,03 verringern. Mögliche Zollvergeltungsmaßnahmen von Drittstaaten, z.B. aus China, könnte das deutsche BIP um weitere 0,3 Prozent schrumpfen lassen.[12]

Deutsche CO2-Steuer: teuer, unsozial, kontraproduktiv

Außerdem müsste so ein Klima-Klub mit dem CO2-Emissionshandel innerhalb und dem CO2-Grenzausgleich außerhalb alle anderen (!) nationalen und EU-weiten CO2-Steuern und links-grüne Verbote komplett (!) ersetzen. Alles andere wäre weder marktwirtschaftlich noch technologie-offen und absolut unsozial.

So schätzen Paltsev et al. (2018), z.B., die durchschnittlichen Vermeidungskosten durch strengere Flottengrenzwerte in der EU auf mehr als 1000 Euro pro Tonne CO2. [26]

Regierung und Grüne überbieten sich mit CO2-Steuer

Die Bundeskoalition aus Union und SPD hat zum Höhepunkt der Corona-Krise eine CO2-Steuer im Verkehr von 25 Euro pro Tonne eingeführt. Nach bisherigen Planungen wollte sie diese bis 2025 auf 55 Euro noch erhöhen.

Im Rahmen einer Neuverschärfung der Klimaziele fordert die CDU den CO2-Preis schon im Jahr 2022 auf 45 Euro zu erhöhen. Die Steigerung auf 55 Euro pro Tonne CO2 soll auf 2023 vorverlegt werden und 2024 soll sie dann auf 65 Euro erhöht werden.[13]

Die Grünen fordern den CO2-Preis bereits ab 2023 auf 60 Euro pro Tonne zu erhöhen. Demnach hat die Grünen-Kanzlerkandidatin Annalena Baerbock gemäß dem Programmentwurf ihrer Partei eine weitere Benzinpreis-Erhöhung von 16 Cent eingefordert.[14]

Daraufhin hat Unionsfraktionschef Ralph Brinkhaus klargestellt, dass auch mit der CDU an der Spitze der künftigen Bundesregierung Benzin teurer werden würde – nach Berechnungen um 15,5 Cent. „In der zweiten Hälfte dieses Jahrzehnts wird es richtig teurer” – fügte er hinzu.[15]

Unsoziale Mehrbelastung für Bürger und Wirtschaft

Die Einführung der CO2-Steuer in 2021 hat zu einem Sprunghaften Anstieg der Spritpreise geführt: von Juni 2020 auf Juni 2021 um 30 Cent bei einem Liter Benzin und bei Diesel um 25 Cent pro Liter.[16]

Vergleichsstudien der IAE zeigen, dass Deutschland bereits im Juni 2020 die mitunter weltweit höchsten Benzinpreise hatte.[17]

Analysen des IW Köln zeigen: Steuern machen nun zwei Drittel des Benzinpreises und etwa 60 Prozent des Dieselpreises aus, Schwankungen des Ölpreises sind an der Tankstelle dagegen kaum bemerkbar.[18]

Nach Auffassung des DIW[19] und des ifo Instituts[20] ist eine C02-Steuer regressiv und unsozial, da sie ärmere Haushalte stärker als reichere belastet, weil die Armen einen größeren Anteil ihres Einkommens für Verkehr aufwenden als die Reichen.

Laut Berechnungen des IW Köln ist bereits jetzt die implizite CO2-Bepreisung in Deutschland für Benzin bei 300 Euro pro Tonne CO2 und bei Diesel bei 190 Euro pro Tonne CO2 jeweils 140 Euro und 70 Euro höher als die von der EU vorgegebene Energiesteuerrichtlinie (ETD).[21]

Aus diesen Gründen lehnen drei Viertel der Deutschen eine Benzinpreiserhöhung ab. Auch ein Umstieg vom Verbrennungsmotor auf Elektroantrieb bei Autos wird von 57 Prozent abgelehnt.[22]

Nach Berechnungen des IWF, betragen die ökonomischen Kosten der CO2-Steuer in Höhe von 60 Euro pro Tonne jährlich ca. 0,2 Prozent des deutschen BIP bis 2030.[23]

Eine Studie der Boston Consulting Group zusammen mit Prognos schätzt, dass die CO2-Reduktionsziele der Bundesregierung bis 2050 zusätzliche Kosten von 1,5 bis 2,3 Billionen Euro erfordern. Dies entspricht durchschnittlichen jährlichen Mehrkosten von rund 1,2 bis 1,8 Prozent des deutschen Bruttoinlandsprodukts.[24]

Klimapolitisch kontraproduktiv

Als Pigou-Steuer sind CO2-Steuern suboptimal, denn die von CO2-Emissionen verursachten Schäden sind, wie am Anfang des Beitrags erwähnt, wissenschaftlich schwer quantifizierbar und deshalb schwer zu internalisieren.

Wie oben mit den Effekten des „Grünen Paradoxons“ beschrieben, wäre eine nationaler, europäischer und gar transatlantischer Alleingang über eine CO2-Steur ökonomisch ineffektiv und klimapolitisch gesehen absolut kontraproduktiv.

Darüber hinaus ist festzuhalten, dass E-Autos über ihrem gesamten Lebenszyklus mit dem gegenwärtigen und mittelfristigen deutschen Strommix (bis ca. noch 2035) mehr CO2 und andere Schadstoffe verursacht als konventionelle Verbrenner.[25]

Quellenangaben

[1] Hülsmann J.G. (2020). Toward a Political Economy of Climate Change. MISES Institute. URL: https://mises.org/wire/toward-political-economy-climate-change

[2] CPB (2015). Schmelzende Eiskappen und die wirtschaftlichen Auswirkungen der Öffnung der Nordseeroute. URL: https://www.cpb.nl/sites/default/files/publicaties/download/cpb-discussion-paper-307-melting-ice-caps-and-economic-impact-opening-northern-sea-route. pdf

[3] Auerbachr J. et al. (2010). Assessing the impact of climate change on agriculture in Germany – a Ricardian analysis. Universität Hohenheim. URL: https://ideas.repec.org/p/ags/iatr10/91257.html

[4] Siehe, z.B.: Lünig S. (2020). Stellungnahme zur Drucksache 18/3689 des Bayerischen Landtags: Expertenanhörung: Klimaschutz – Bayern muss handeln! URL: https://kaltesonne.de/wp-content/uploads/2020/02/stellungnahme-muenchen.pdf

[5] Sinn H.W. (2020). Möglichkeiten und Grenzen der europäischen Energiewende – Perspektive eines Volkswirtes. ifo Institut. München. URL: https://www.hanswernersinn.de/de/moeglichkeiten-grenzeneurop-energiewende-ake-dpg-02102020

[6] Global Carbon Project (2020). Supplemental data of Global Carbon Budget 2020 . https://doi.org/10.18160/gcp-2020

[7] Branger F., Quirion P. (2013). Would border carbon adjustments prevent carbon leakage and heavy industry competitiveness losses? Insights from a meta-analysis of recent economic studies. Ecological Economics 99: 29-39, https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2013.12.010

[8] Kolev B., Bardt H. (2021). Trade Club for Climate. IW Cologne.  URL: https://www.iwkoeln.de/studien/iw-policy-papers/beitrag/galina-kolev-hubertus-bardt-trade-club-for-climate.html

[9] Bierbrauer F., Felbermayr G. et al. (2021). A CO2-Border Adjustment Mechanism as a Building Block of a Climate Club. IfW Kiel. URL: https://www.ifw-kiel.de/publications/kiel-policy-briefs/2021/a-co2-border-adjustment-mechanism-as-a-building-block-of-a-climate-club-16065/

[10] Menner M., Reichert G. (2019). CO2-Steuer oder Emissionshandel? EU-Vorgaben und Optionen für eine CO2-Bepreisung in Deutschland. cep. URL: https://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/cep.eu/Studien/cepAdhoc_CO2_Bepreisung/CO2-Steuer_oder_Emissionshandel.pdf  

[11] Felbermayr G., Peterson S. (2020). Economic assessment of Carbon Leakage and Carbon Border Adjustment. IfW Kiel for the European Parliament. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/603501/EXPO_BRI(2020)603501_EN.pdf

[12] Prime Minister’s Office of Finland (2020). Carbon Border Adjustment Mechanisms and Their Economic Impact on Finland and the EU. URL: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162510/VNTEAS_2020_48.pdf

[13] Schuller K. (2021). CDU will CO2-Preis steigern und Strom billiger machen. FAZ. URL: https://www.faz.net/aktuell/politik/klima-cdu-will-co2-preis-steigern-und-strom-verbilligen-17341384.html

[14] Junge Freiheit (2021). Grünen-Wahlprogramm: Mehr Einwanderung, mehr Klimaschutz, mehr Steuern. URL: https://jungefreiheit.de/politik/deutschland/2021/gruenen-wahlprogramm-einwanderung-klimaschutz-steuern/

[15] Tagesschau (2021). Benzin wird auch mit der Union teurer. URL: https://www.tagesschau.de/inland/gesellschaft/klimaschutz-benzinpreis-cdu-101.html

[16] Junge Freiheit (2021). Benzinpreis springt nach oben – Strom so teuer wie nirgendwo in Europa. URL: https://jungefreiheit.de/wirtschaft/2021/benzinpreis-strom-strompreis-europa/

[17] IAE (2021). Durchschnittliche Benzinpreise pro Liter im Vergleich ausgewählter Länder im Juni 2020. URL: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/242003/umfrage/durchschnittliche-benzinpreise-im-vergleich-ausgewaehlter-laender/

[18] Schaefer T. (2021). Sprit wird deutlich teurer. IW Köln. URL: https://www.iwkoeln.de/presse/iw-nachrichten/beitrag/thilo-schaefer-sprit-wird-deutlich-teurer.html

[19] Ismer R. et al. (2019). Sozialverträglicher CO2-Preis: Vorschlag für einen Pro-Kopf-Bonus durch Krankenversicherungen. DIW. URL: https://www.diw.de/de/diw_01.c.673222.de/publikationen/diw_aktuell/2019_0021/sozialvertraeglicher_co2-preis__vorschlag_fuer_einen_pro-kopf-bonus_durch_krankenversicherungen.html

[20] ifo Institut (2021). Wie fair ist die Energiewende? Verteilungswirkungen in der deutschen Energie- und Klimapolitik. URL: https://www.ifo.de/publikationen/2021/aufsatz-zeitschrift/wie-fair-ist-die-energiewende-verteilungswirkungen-der

[21] Wendland F.A. (2021). Zwischenbilanz der steuerlich impliziten CO2-Bepreisung. IW Köln. URL: https://www.iwkoeln.de/studien/iw-kurzberichte/beitrag/finn-arnd-wendland-zwischenbilanz-der-steuerlich-impliziten-co2-bepreisung-507312.html

[22] Tagesschau (2021). ARD-DeutschlandTrend vom 10.06.2021. URL: https://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend/deutschlandtrend-2653.html

[23] IMF (2019). Fiscal Policies for Paris Climate Strategies—from Principle to Practice. URL: https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2019/05/01/Fiscal-Policies-for-Paris-Climate-Strategies-from-Principle-to-Practice-46826

[24] BCG (2018). Climate Paths for Germany. URL: https://image-src.bcg.com/Images/Climate-paths-for-Germany-english_tcm9-183770.pdf

[25] VDI (2020). Ökobilanz von Pkws mit verschiedenen Antriebssystemen. URL: https://www.vdi.de/fileadmin/pages/vdi_de/redakteure/vor_ort/bv/braunschweiger-bv/news/News_BV/VDI-Studie_OekobilanzPkw_Internet.pdf

[26]  Paltsev S. et al. (2018). Reducing CO2 from Cars in the EuropeanUnion. MIT. URL: https://econpapers.repec.org/article/kaptransp/v_3a45_3ay_3a2018_3ai_3a2_3ad_3a10.1007_5fs11116-016-9741-3.htm

[27]  Tol R. (2009). The Economic Effects of Climate Change. University of Sussex. URL: https://pubs.aeaweb.org/doi/pdfplus/10.1257/jep.23.2.29 

[28]  Nordhaus W. (2019). Climate Change: The Ultimate Challenge for Economics. Yale University. YURL: https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/aer.109.6.1991 

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