_ Jurij Kofner, Ökonom, MIWI. München, 15. März 2019. Erstveröffentlichung in der Zeitschrift „New Eastern Europe“.

Im Mai 2019 feierten wir den fünften Jahrestag der Unterzeichnung des Vertrags über die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU) und den 25. Jahrestag der Idee einer modernen Eurasischen Integration. Seitdem hat sich die Eurasische Wirtschaftsunion als ein sich recht erfolgreich entwickelnder, offener und attraktiver Integrationsblock etabliert, der in der Tat zur unbestrittenen Realität der Wirtschaftsprozesse in Eurasien geworden ist. Vielleicht ist genug Zeit vergangen, um über eine eigene „Theorie der eurasischen Integration“ nachzudenken und deren mögliche Inhalte zu skizzieren.

Vor allem die Eurasische Wirtschaftsunion, die 1994 nicht von Moskau, sondern von Kasachstans Präsident Nursultan Nasarbajew vorgeschlagen wurde, ist immer noch in erster Linie zwischenstaatlicher Natur und hat eine erklärte rein wirtschaftliche Agenda. Laut dem EAWU-Vertrag besteht ihr übergeordnetes Ziel darin, ein Umfeld zu schaffen, das die Nutzung des Potenzials der wirtschaftlichen Verflechtungen innerhalb der Region, die Modernisierung der Volkswirtschaften und die Steigerung der globalen Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedsstaaten ermöglicht. Kernstück der eurasischen Integration ist der Binnenmarkt für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit. Zum ersten Mal in der Geschichte ist die EAWU eine völlig friedliche, freiwillige sowie wohl demokratische, gleichberechtigte und marktbasierte Vereinigung der Länder und Völker des eurasischen Raums.

Angesichts dieser Ziele sollte die Theorie der modernen eurasischen Integration als „pragmatischer Eurasismus“ bezeichnet werden, da sie einen rein pragmatischen Ansatz zum Aufbau der Integration verfolgt. Pragmatische ökonomische Zielsetzungen, nicht ideologische Inhalte, etwa im Gegensatz zum Föderalismuskonzept in der europäischen Integrationstheorie, nehmen im Wortlaut des EAWU-Vertrags und der Logik des Institutionenaufbaus der eurasischen Integration die zentrale Stellung ein.

Wiedervereinigung wegen Krise: Holding-Together-Integration

Um die Logik der eurasischen Integration zu erklären, bieten der Soziologe der Ludwig-Maximilians-Universität Alexander Libman und der Direktor des Zentrums für Integrationsstudien der Eurasischen Entwicklungsbank Evgeny Vinokurov die Theorie der Holding-Together-Integration (2012) an. Holding-Tochter-Integration ist eine regionale Integration, die von einer Gruppe von Ländern initiiert wird, die bis vor kurzem Teil eines Einheitsstaates oder eines Kolonialreiches waren und ein hohes Maß an wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Bindungen unterhalten.

Erstens trägt die Hold-Together-Integration dazu bei, ein gewisses Maß an wirtschaftlichem und politischem Zusammenhalt zwischen neuen unabhängigen Staaten aufrechtzuerhalten – entweder auf unbestimmte Zeit oder für einen begrenzten Zeitraum (wodurch der Trennungsprozess weniger kostspielig und schmerzhaft wird).

Zweitens kann die Holding-Integration auch eine Kehrtwende einleiten: starke Desintegration nach Auflösung des Einheitsstaates, gefolgt von Reintegration auf der Grundlage zwischenstaatlicher Kooperation, neuer Prinzipien, verschiedener Mechanismen und möglicherweise eines überarbeiteten Mitgliederkreises. In Zeiten wirtschaftlichen Wohlstands können Länder symbolische Schritte unternehmen, um eine nationale Identität zu schaffen, aber ein Wirtschaftseinbruch macht die Kosten für den Aufbau einer Nation unerschwinglich. Im Allgemeinen kann der „Holding-Together“-Regionalismus ein krisenbedingtes Integrationsprojekt sein: Ein Wirtschaftsabschwung kann die Zusammenarbeit zwischen Ländern beflügeln. In einer ungünstigen Wirtschaftslage werden tiefe wirtschaftliche Verbindungen zwischen neuen unabhängigen Staaten eher gestärkt als die Verbindungen dieser Staaten zu Dritten.

Beispielhaft dafür ist, dass die Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft (EurAsEc) im Jahr 2000 offiziell gegründet wurde, als Wladimir Putin an die Macht kam. Die EurAsEC-Zollunion, der so wichtige Vorläufer der EAWU, wurde jedoch erst 2010 gegründet, nachdem ein Jahrzehnt hoher Ölpreise und ein zuversichtliches BIP-Wachstum in Russland, Kasachstan und Weißrussland zu Ende gegangen waren. Die Staats- und Regierungschefs dieser Länder haben sich erst nach der Weltwirtschaftskrise und dem Beginn einer Phase politischer Instabilität im postsowjetischen Raum wirklich für die eurasische Integration engagiert.

Russlands Interesse verstehen: kooperative Hegemonie

Aus Sicht der realpolitischen Schule internationaler Beziehungen sind Integrationsprozesse eher schwer zu erklären, da sich die Frage stellt, was eine Großmacht, in unserem Fall Russland, veranlasst, sich an einen externen institutionellen Rahmen (die Spielregeln) der regionalen Integration mit kleineren Staaten zu binden. Um dieses Phänomen zu erklären, bietet der dänische Politologe der Universität Aarhus Thomas Pedersen in seinem Artikel „Kooperative Hegemonie. Macht, Ideen und Institutionen in der regionalen Integration“ (2002) die Theorie der kooperativen Hegemonie an, die über die Analyse der europäischen Erfahrung hinausgeht.

Kooperative Hegemonie ist eine Art regionaler Ordnung, innerhalb derer durch Kooperationsvereinbarungen auf Basis einer langfristigen Strategie weiche Kontrolle ausgeübt wird. Es ist nur eine von vier anderen möglichen Strategien der Großmächte, und die Wahl kann auch zugunsten einer einseitigen Hegemonie, des Aufbaus eines Imperiums oder eines „Konzerts“ getroffen werden. Kooperative Hegemonie kann als verbindlicher „Vertrag“ zwischen dem regionalen Zentrum, also Russland, und der Peripherie, also den anderen EAWU-Mitgliedsstaaten verstanden werden: Erstere stimmt einigen Präferenzen zu und verfolgt die Politik einer gewissen Selbstbeschränkung im Austausch für die Loyalität der letzteren.

Mein Freund der Staat: Liberaler Intergouvernementalismus

Der liberale Intergouvernementalismus erklärt das Wesen der EAWU relativ passend. Nachdem sie erst vor kurzem die Unabhängigkeit von einem stark zentralisierten und vereinten Staat (der UdSSR) erlangt haben, schätzen die neuen unabhängigen Staaten des postsowjetischen Raums ihre Souveränität und nationale Identität maßgeblich.

Wie der Intergouvernementalismus betont der liberale Intergouvernementalismus die nationalen Regierungen als Schlüsselakteure im Integrationsprozess und betrachtet supranationale Institutionen als von begrenzter Bedeutung im Integrationsprozess. Das Konzept beinhaltet jedoch auch das liberale Modell der Präferenzbildung, bei dem nationale Regierungen wie die EAWU-Mitgliedsstaaten eine genaue Vorstellung von ihren Präferenzen haben und diese in Verhandlungen mit anderen Mitgliedstaaten verfolgen. Liberale Intergouvernementalisten argumentieren, dass die Verhandlungsmacht der Mitgliedsstaaten für das Streben nach Integration wichtig ist, und auch Pauschalverträge und Nebenzahlungen beim Abschluss von Vereinbarungen vorkommen. Die Staaten sehen in der multilateralen Institution ein Mittel, um glaubwürdige Verpflichtungen für die beteiligten Regierungen zu schaffen, d.h. um sicherzustellen, dass die anderen Regierungen, mit denen sie Geschäfte abschließen, an ihrer Seite der Abmachung festhalten. Darüber hinaus sehen vor allem die nationalen Regierungen der kleineren Mitgliedsstaaten – bei der EAWU: Armenien und Kirgisistan – die Vorteile der eurasischen Integration als tragfähiges Mittel an, um ihre sozial- und entwicklungspolitischen Verpflichtungen gegenüber ihren Wählern umzusetzen.

Der liberale Intergouvernementalismus ist eine Weiterentwicklung der zwischenstaatlichen Theorie der europäischen Integration, die vom amerikanischen Professor Andrew Moravcsik an der Princeton University in seinem Buch „The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht“ (1998) aufgestellt wurde. In den 1990er Jahren war sie die vorherrschende Theorie der europäischen Integration.

Laut Rechtsforschern der Moskauer Higher School of Economics Kirill Entin und Maksim Karliuk kann im engeren Sinne schon von einem eigenständigen „Acquis der Eurasischen Wirtschaftsunion“ gesprochen werden. Hinsichtlich dieser Aussage könnten einige Vorbehalte oder Zweifel bestehen, da der Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der EAWU und die Befugnisse der Eurasischen Wirtschaftskommission (EWK) begrenzt bleiben – hauptsächlich im Handel mit Dritten, in Bezug auf technische Vorschriften und gesundheitspolizeiliche, pflanzenschutzrechtliche und veterinärmedizinische Maßnahmen, Antidumping und grenzüberschreitender Wettbewerb. Auch wenn die Entscheidungen der Kommission unmittelbar anwendbar sind, fehlen der Kommission häufig die notwendigen Instrumente, um sicherzustellen, dass die EAWU-Länder ihren Verpflichtungen auf nationaler Ebene nachkommen. Die EWG kann die Vertragsverletzung gegen dem Eurasischen Gerichtshof nicht sanktionieren. Dieses „Integrationshandicap“ schafft ein weites Feld für Verstöße, was wiederum die Integration gefährdet.

Ein weiteres Handicap ist das Fehlen des Vorabentscheidungsverfahrens im Arsenal des Gerichtshofs der Eurasischen Wirtschaftsunion – ein Instrument, das maßgeblich zur Entwicklung des Unionsrechts beigetragen hat. Und obwohl der Gerichtshof in seinen Urteilen und Gutachten die Bestimmungen des EAWU-Rechts auslegt, werden die Handlungen des EAWU-Gerichtshofs formell nicht in den im Vertrag formulierten Begriff des EAWU-Rechts einbezogen.

Zum Vergleich: Der Acquis der EU (früher bekannt als „acquis communautaire“ oder „von oder durch die Gemeinschaft erworben“) besteht aus den angesammelten Rechtsvorschriften, Rechtsakten und Gerichtsentscheidungen, die den Bestand des EU-Rechts bilden. Im Zuge der Erweiterung der Europäischen Union 2004-07 wurde der Acquis zum Zwecke der Verhandlungen zwischen der EU und den Beitrittskandidaten in 31 Kapitel unterteilt. Vor dem Beitritt zur Union muss das Bewerberland einen wesentlichen Teil des EU- Acquis übernehmen und umsetzen.

Trotz dieser Beschränkungen verwandelt sich das EAWU-Recht allmählich in eine autonome Rechtsordnung, da der EAWU-Gerichtshof in seinen Rechtsakten festgestellt hat, dass die Bestimmungen des EAWU-Vertrags Vorrang vor nationalem Recht haben und, wenn sie Einzelpersonen Rechte oder berechtigte Interessen verleihen und hinreichend klar und präzise sind, auch unmittelbare Wirkung haben, d.h. vor nationalen Gerichten geltend gemacht werden können.

Nach diesen Feststellungen ist es notwendig, die zwischenstaatliche Komponente der EAWU zu stärken, ihren Mitgliedern die Möglichkeit zu geben, die Wirtschaftspolitik in Fragen zu koordinieren, die nicht auf die supranationale Ebene übertragen werden, und separate Vereinbarungen zu vermeiden. Heute erfolgt die eurasische zwischenstaatliche Koordinierung auf der Ebene der stellvertretenden Ministerpräsidenten, die den Rat der Eurasischen Wirtschaftskommission bilden, der nur einmal im Monat zusammentritt. Dies ist eindeutig nicht genug. Es sollte auf die Ebene der Ministerien und Abteilungen aller EAWU-Länder ausgeweitet werden. Darüber hinaus sollte, dem Ausschuss der Ständigen Vertreter der EU (AStV) nicht unähnlich, eine Institution ihrer Ständigen Vertreter bei der Eurasischen Union geschaffen werden, die ihre ganze Zeit der zwischenstaatlichen Koordinierung widmen würde.

Die Rache des Kernlandes: Geoökonomischer Determinismus

Ein weiteres einzigartiges Merkmal der eurasischen Integration, wie der Chefökonom der EDB, Yaroslav Lissovolik, herausstellte, ist das Ergebnis der tellurokratischen Geographie der Region. Das Hinterland/Kernland des Großraums Eurasien, wo der größte Teil des Territoriums der EAWU liegt, ist in einer großen Entfernung von den Weltmeeren und dementsprechend von den internationalen Märkten entfernt. Vier von fünf Mitgliedstaaten der EAWU sind Binnenstaaten: Kasachstan ist der größte Binnenstaat der Welt. Weißrussland ist der größte Binnenstaat Europas. Kirgisistan gehört, abgesehen davon, dass es ein Binnenland ist, zu den Ländern mit einer der höchsten Erhebungen über dem Meeresspiegel der Welt. Armenien ist das einzige Land Westasiens ohne Zugang zu einem größeren Wasserraum.

Angesichts der höheren Transportkosten der Binnenwirtschaften sind diese relativ weniger wettbewerbsfähig, da Importe und Exporte teurer sind. Nach Recherchen der Weltbank haben Binnenländer im Durchschnitt 30 Prozent niedrigere Handelsumsätze als Länder mit Zugang zum Meer; Kontinentalität verringert die Wachstumsrate eines Landes um 1,5 Prozent im Vergleich zu Küstenländern. Hier kann die Gründung der Eurasischen Wirtschaftsunion als Antwort auf dieses geografische Problem gesehen werden, da die EAWU eine entscheidende Rolle bei der Verbesserung des Zugangs ihrer Mitglieder zu den internationalen Märkten durch den Abbau von Zöllen und nichttarifären Hemmnissen sowie durch die Förderung der Konnektivität im Transportwesen durch die Bildung eines gemeinsamen Transportraums spielt.

Es ist erwähnenswert, dass ähnliche Aussagen zum geoökonomischen Determinismus Eurasiens bereits von den klassischen Eurasianisten – dem Ökonomen Peter Savitsky (1921) und dem Philologen Nikolay Trubetskoy (1933) – gemacht wurden: eine erfreuliche Verbindung des pragmatischen mit dem klassischen Eurasismus.

Literatur

Vinokurov, E. (2018). Introduction to the Eurasian Economic Union. Palgrave Macmillan.

Trubetskoy, N. (1933). Thoughts on autarky. New Era: Ideocracy. Politics. Economy.

Savitsky, S. (1921). Continent – Ocean. Russia and the World Market. Exodus to the East.

Lissovolik Y. (2017). The Economic Geography of the Eurasian Countries. Special report. EDB Marcroreview January 2017.

Lissovolik Y. (2017). Geoeconomics and the Heritage of Eurasianism. Russia In Global Politics.

Libman A., Vinokurov E. (2012). Holding-Together Regionalism: Twenty Years of Post-Soviet Integration. Palgrave Macmillan.

Pedersen, T. (2002). Cooperative hegemony: Power, ideas and institutions in regional integration. Review of International Studies.

Moravcsik, A. (1998). The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Cornell University Press.

Karliuk, M. (2017) The Eurasian Economic Union: An EU-Inspired Legal Order and Its Limits.Review of Central and East European Law.

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